规范化，药品集采下一步

发布日期：2022-03-28 阅读次数：11643 来源：赛柏蓝

摘要：

自从2018年实施药品集中带量采购以来，国家医保局不仅在药品集中采购领域采购品种逐步扩大、采购金额逐步增加、采购价格逐步下降，而且采购机制逐步完善，摈弃了以前不带量采购时的一些错误做法，逐步形成了一些合法合理、行之有效的制度和办法，从而保证了采购覆盖面的不断提升，正在向“建立合理的药品价格形成机制”方向迈进，成效斐然，社会受益多多。

药品集中带量采购已经完成了试点、扩容的初步阶段。下一步应当进入规范化的新阶段。国务院办公厅国办发〔2021〕2号文件《关于推动药品集中带量采购工作常态化制度化开展的意见》就明确提出了这个要求。

规范化的内容很多，笔者以为，最重要的一条就是严格依法办事。所谓“规”，就是把试点阶段、扩容阶段的一些做法，纳入法治的轨道；所谓“范”，就是形成一套统一的制度作为样版模式遵照执行；所谓“化”，就是这套样版模式要尽可能覆盖到药品集采的所有方式、所有环节，不容许各地自行其是、另搞一套。 

在笔者看来，当前药品集采首先需要规范化的，是招投标和谈判这两种主要的药品集采方式。

02 药品集采的主要方式：招投标

招投标是药品集采的主要方式。今后集采的扩面，大概率也是以招投标为主。招投标主要利用了市场上供过于求的现实状况，鼓励主体之间的竞争，引导投标方以较低的价格投标。

招标方在其他条件相同或相近的比较下，选择出价低的投标者，从而实现低价采购的目的。这和拍卖商品竞相提价实现高价出售的道理是一样的。

招投标的核心是“竞价”。

因为是“竞价”，并且其经济后果比较明显，所以，凡是招标投标，应当严格遵守《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）。

招投标竞价的手段，只能是一个：投标主体之间的相互竞争、相互压价。而一旦依法完成招标程序，产生中标结果，就应当确保中标结果确认的中标企业、产品、数量、价格、质量、交货期、付款期等，都切实受到法律保护，任何人不得侵犯，相关主体不得随意否定、另搞一套。

按照《招标投标法》实施药品招投标，其结果只和合不合法有关，而和降不降价、降多少无关。

正因为如此，现在的药品集中带量采购的药品中标价，因为去除了占比很高的不正当利益输送，所以“没有最低、只有更低”已经是常态，也一定是常态。

今后常态化、制度化的药品集采，只要程序合法合规，不管降价多少，即使降价很少，甚至不降价、甚至有所涨价，也是合法合理的，也不应该受到质疑。

03 药品招投标的四项倡议

现在的药品招投标，适用《招标投标法》，应该注意以下几点。

一是强调必须依法实施招投标。《招标投标法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”

避免：药品招投标是特殊招投标，不适用《招标投标法》。

药品是特殊商品，是指其科技特性、生物特性，并不指法律特性。只要在中华人民共和国境内进行招标投标活动，就必须遵守《招标投标法》，药品招投标不是特殊招投标，不是例外。

避免：药品招投标是政府采购，不适用《招标投标法》。

药品招投标，使用的是和政府有关的医保资金，但并不意味着可以不适用《招标投标法》。《中华人民共和国政府采购法》第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”

二是投标价格必须合理。《招标投标法》第三十三条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”

避免：投标人为了某些不正当目的，以低于正常成本的“虚低价格”投标，排除竞争对手，中标后缺乏正常持续供应的能力，导致药品断供，成为当前越来越多的药品短缺的重要原因。

三是投标程序必须合法。《招标投标法》第四十三条规定：“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”

在中标人尚未确定时，招标人是不能与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的。这是为了保证对所有投标人的公平公正。讨价还价是谈判采购的事。

避免：把药品集中采购的另一种正常方式——谈判采购中的正常环节——讨价还价，不恰当地套用到了招投标之中。在招标投标时，《招标投标法》有明确的程序规定，只能就投出的价格（开标之前尚需保密）进行比较，并按招标文件的规定选择中标人，是不能就投标价格进行谈判的。否则就会导致不公。

四是投标结果必须得到尊重。《招标投标法》第四十五条规定：“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”

依法确定中标结果后，这个结果就得到了法律的保护。任何人不得违反。现在有少数医院在集采时“报量不采”、“中标不采”，是违法的，已经受到了当地医保部门惩处和纠正。

避免：把集采当儿戏，还和以前的不带量采购一样，以医院的实际采购权否定、取代药品集采的集中采购权，这和中标人在中标后断供一样，是严重的违法行为，必须得到纠正和惩处。

《招标投标法》第五十九条、第六十条还规定了招标人、中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，或者中标人不履行合同的，还应当进行经济赔偿和接受行政处罚。

04 药品谈判的适用情景

谈判主要适用于较难引发价格竞争的场合，在这样的场合招投标较难发挥竞价作用。

有一些药品，因为种种原因，竞争对手很少，不能实现充分竞争，这就必须引入谈判作为采购的另外一种补充方式。

在谈判采购过程中，招投标所不允许的讨价还价，就成为了对投标者压价的主要实现方式。

近几年来一些地方的药品谈判采购实践，和招投标一样，也收到了大幅度降价几十个百分点、甚至九十几个百分点的效果。当然，谈判降价之所以有效，和招投标一样，都是因为原先的药价虚高，包含了大量的不正当利益输送。

谈判采购之所以在没有竞价的情况下依然大幅度降价，是因为谈判者即采购方手中掌握了一个极为有效的谈判武器——采购量。

首先是谈判者认定的采购量，可以确保兑现，供货方不必再进行实际销售时的利益输送，可以在谈判时直接报出与实际成本相应的销售价格，这一点和招投标时相仿。

更重要的是，这些缺乏竞争对手的独家药品，在市场上处于垄断半垄断地位，价格极高而销量极小。这些药品往往又是新研发的产品，背负着沉重的研发成本，不敢随便降价，担心亏本。

因此价格高和销量小，成了一对两边都不敢放手的死结：降价怕亏本，扩量怕落空。谈判采购的真正作用，就是如何解开这个死结。

医保中心掌握着医保用药的大权，通过计算和预测，完全可以建立一个销量上升和价格下降的数学模型，并以此来确定自己的采购方向和定价策略。

最终达到单价下降、销量上升、药品生产企业的总获利增加、病人因新药而健康指数提升、医保的总支出近期不增或少增但中远期下降这样多方获利的局面。

如果说，招投标是通过统计、确认采购量来确定采购价，化不当利益输送为医保健康资金，是定性的、存量的以量换价的话，那么谈判就是通过计算、预测采购量来确定采购价，向科学管理、科学营销要医保健康资金，实现了病人、医疗、药品、医保的多赢和共赢，是定量的、增量的以量换价。

谈判采购把一个招投标所无法解决的难题，变成了一个新的“业绩增长点”。

当然，谈判需要背后业务专家团队在市场调查、产品分析、行业比较等方面对谈判代表的支持，再通过谈判代表所掌握的数量集中权、采购决策权、费用支付权，以可能的较大采购量，换取较低的采购价。

05 药品谈判的三点注意

现在的药品谈判，应当适用《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》），同时注意以下几点。

一是依法签订采购合同。《合同法》第十二条规定了合同的内容：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款： (一)当事人的名称或者姓名和住所； (二)标的；(三)数量； (四)质量； (五)价款或者报酬； (六)履行期限、地点和方式；(七)违约责任； (八)解决争议的方法。当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。”

避免：内容不全，留下隐患。

二是谈判过程要合法。《合同法》第十三条规定：“当事人订立合同，采取要约、承诺方式。” 第十四条规定：“要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定： (一)内容具体确定； (二)表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。”要约人即提出意见的一方，承诺人即接受意见的一方。谈判双方都可以是提出意见和接受意见的一方，都可以是要约人和承诺人。这就是讨价还价、表明理由。

避免：只讲要求和结论，不讲理由；只由一方提要求和理由，另一方不提要求和理由。

三是依合同履行义务。《合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”

避免：不按照合同规定全面履行义务。

总之，药品集中带量采购中，其带量招投标，是以诚信来取得药品采购的顺利完成；其带量谈判，是以科学来取得药品采购的顺利完成。这两者的依法实施，可以确保两者发挥尽可能大的作用，也为其他不同的采购方式，做出了样板。